Децентрализованность системы управления

image

    На практике система управления страной была, как известно, в высшей степени децентрализованной; в какой-то мере это было обусловлено и самим характером ее организации.

     Центральная администрация не вмешивалась в местные дела провинций и предоставляла губернаторам и генерал-губернаторам весьма широкие полномочия; этому способствовало и то, что последние часто занимали и другие высшие должности (например, в государственном совете, цензорате, военном департаменте и т. д.).

     Заведование всей административной деятельностью в пределах каждой единицы — от генерал-губернаторства до уезда включительно — возлагалось на высшее должностное лицо. Китайская система управления не знала разделения властей на исполнительную, судебную, полицейскую, что в условиях Китая вело к громадной концентрации власти в руках соответствующих должностных лиц. Этому же способствовала широко практиковавшаяся система совмещения высших должностей.

     Концентрации власти в руках высших должностных лиц административных единиц способствовали и такие объективные факторы, как обширность территории и неразвитость сети коммуникаций, затруднявшие осуществление контроля центрального правительства над местными властями.

     Фактическая децентрализация имела место и в области налогообложения. По характеру организации фискальная система также была, казалось бы, централизованной: местная администрация собирала налоговые поступления в размерах, устанавливаемых центральной властью, переправляла их в центр. Местные власти не имели права произвольно ни увеличивать суммы налоговых сборов, ни распоряжаться ими. Поскольку, однако, центральное правительство не финансировало деятельность местных властей, то для покрытия необходимых (а заодно и своих собственных) расходов администрация на местах использовала дополнительное обложение населения, ставшее обычной практикой в Цинской империи. Количество и виды этих поборов в разных районах Китая были различными и определялись обычаем. В целом, однако, практика такого обложения имела узаконенный характер: поскольку центральная власть не брала на себя финансирование местных органов власти, она не могла ни отменить, ни ограничить ее. В результате местная администрация пользовалась почти полной свободой в дополнительном обложении населения и расходовании полученных средств. Величина дополнительных налогов устанавливалась уездным начальником произвольно и официально не фиксировалась. Это открывало возможности для злоупотреблений; известно, что собираемые суммы во много раз превосходили действительно требовавшиеся.

     Практическая децентрализация административной системы Китая того времени превращала личность чиновника, реально ведавшего местным управлением, в весьма важный фактор общественной жизни. Классический тип традиционного китайского чиновника во многом определялся системой занятия должностей на государственной службе, которая, в свою очередь, была тесно связана с состоянием и характером системы образования. Возможность поступления на государственную службу обусловливалась определенным образовательным цензом — наличием той или иной ученой степени.

     Этим в значительной мере объяснялась характерная для китайской администрации некомпетентность должностных лиц в сферах, подлежащих их ведению,— исполнительной, судебной, фискальной и т. п. Даже если не имел места подкуп (явление достаточно распространенное) или продажа должности и на последнюю назначалось лицо, действительно выдержавшее установленные экзамены, дело от этого фактически не менялось: экзаменационные требования ограничивались знанием произведений китайской классики и не предусматривали наличия хотя бы минимальной деловой квалификации. В результате, приезжая на место назначения, чиновник, как правило, был некомпетентен в сфере предстоявшей ему деятельности. К тому же он был незнаком с местными условиями, а нередко и с диалектом, на котором говорило местное население (в связи с большим языковым своеобразием в различных местностях страны): чтобы избежать по возможности влияния на должностных лиц их семейных и клановых связей, в Китае исконно существовало строго соблюдаемое правило, по которому чиновник не имел права служить в родной провинции.


Всеиндийская мусульманская лига, индусско-мусульманская розня